Nya lagar krävs för förbättrad regional planering Postad av: Archileaks, Datum: 2015-03-16

För att regional planering ska fungera bättre krävs nya lagar. Det skriver Bengt Westman, mångårig medarbetare på SKL, i en kommentar till Örjan Wikforss krönika Planeringsparadoxen.  

Örjan Wikforss har i en krönika lyft den regionala planeringen och den parlamentariska Bostadsplaneringskommitténs arbete och frågat sig om det är i det arbetet man kan finna embryot till en mer effektiv samhällsplanering. Om det ska bli verklighet måste vi lämna det planeringstänkande och den lagstiftning som har sin grund i efterkrigstidens bostadssociala ambitioner och hitta nya vägar att anpassa samhället till allt snabbare förändringar.

Den regionala nivån i Sverige hade då diskuterats i ett antal decennier, ända sedan den stora kommunindelningsreformen i slutet av 60-talet och början av 70-talet. Diskussionerna ledde under 90-talet fram till en försöksverksamhet med regionalt självstyre i Sverige med de nybildade regionerna Skåne och Västra Götaland som flaggskepp.

Efter det att Skåne och Västra Götaland hade omvandlats från landsting till regioner kunde andra delar av landet avundsjukt konstatera att de riskerade att hamna efter i utvecklingen om de inte kunde följa de båda föregångarnas exempel. Flera statliga utredningar tog grepp om frågan om den regionala nivån i Sverige. Såväl den parlamentariska ”Ansvarskommittén”  som Mats Sjöstrands utredning om statens regionala förvaltning  tog i sina betänkanden upp frågan om hur den regionala nivån i Sverige borde vara organiserad. 

Båda utredningarna förordade färre län/regioner i Sverige. Ansvarskommittén förordade en indelning i sex till nio län och regionkommuner med en gemensam geografi för stat och det regionala självstyret. Regionkommunerna skulle ha ansvaret för sjukvård och regional utveckling och staten skulle ha en gemensam regional indelning för ett antal av de viktigaste verksamheter. Sjöstrands utredning tog framför allt sin utgångspunkt i statens regionala organisation och förslog en minskning av antalet län och länsstyrelser till 11. Utredningen pekade också på behovet att klara ut den ”regionala röran” där ansvaret för regional utveckling ligger på tre olika organisationer i olika delar av landet; regioner (landsting) samverkansorgan och länsstyrelse. 

Dessa båda gedigna utredningar ledde inte till några beslut av regeringen. Inte ens de väl motiverade förslagen till översyn av den statliga organisationen på regional nivå ledde till några åtgärder. Under hand framkom att det fanns en stor oenighet i alliansregeringen om hur man skulle förhålla sig till den regionala självstyrelsenivån. I stället för ett aktivt ställningstagande redovisades 2009 en kompromiss mellan regeringspartierna som gick ut på att man behålla en regional nivå med beskattningsrätt, att permanenta försöksverksamheten i Skåne och Västra Götaland liksom att man gav Halland och Gotland möjlighet att bilda regioner.

Den bristande ambitionen eller ska man säga viljan hos regeringen har fortsatt att ställa till svårigheter i reform- och lagstiftningsarbetet. Problemen med den ”regionala röran” kan också utläsas i direktiven till Bostadsplaneringskommittén som beskriver behovet av samordning mellan olika former av planering på regional nivå som bedrivs av olika aktörer.

Hur ska man då närma sig frågan om regional planering i Sverige? Vi har ett starkt förankrat kommunalt ansvar för fysisk planering enligt Plan- och bygglagen, (PBL). Vi har ett regionalt ansvar för regionala utvecklingsstrategier och regional transportinfrastruktur som i de flesta län är kopplat till antingen landsting som övergått till att bli regioner eller till kommunalförbund med kommuner och landsting i ett län, samverkansorgan.  I vissa län har staten genom länsstyrelserna behållit ansvaret för det regionala utvecklingsarbetet. Ansvaret för kollektivtrafiken som är av så stor betydelse inte minst för bostadsbyggandet styrs av ytterligare andra regler.

Att lagarna inte alltid går i takt framgår också av reglerna för regionplanering enligt PBL. Eftersom planläggning enligt PBL är en kommunal angelägenhet ska även regionplaneorganet vara ett förbund av kommuner. De regioner som tagit över det regionala utvecklingsansvaret kan alltså inte komma i fråga som regionplaneorgan. Möjligen skulle de regioner som bildat samverkansorgan kunna komma ifråga även om landstingen också är medlemmar i dessa kommunalförbund. 

Den enda region som regelbundet upprättar regionplaner är ju Stockholmsregionen. Eftersom ansvaret för Stockholms regionplanering ligger på landstinget styrs den planeringen inte av PBL utan av särlagstiftning för Stockholms län.

För min egen del leder det till slutsatsen att de regler som finns kring regionplanering i PBL inte duger för en modern regionplanering. Ansvaret för planeringen beskrivs utifrån en verklighet där i stort sett varje kommun utanför storstadsregionerna var sin egen funktionella region. Idag har vi enligt SCB ca 75 lokala arbetsmarknadsregioner . Även innehållet i den regionala planeringen som den beskrivs i PBL känns daterad. Man får intrycket att regionplanen är en form av översiktsplan på regional nivå. Jag tror att det finns liten acceptans hos ansvariga kommun- och regionpolitiker för att införa en ytterligare, icke bindande planeringsnivå som är så lik översiktsplanen. Det som i stället behövs är en regional planering som redovisar de samband som kommunens planering ska fungera i som behövs.

 

 

Vem ska planera och vad ska planeras på regional nivå är alltså de frågor som ska besvaras. Om vi börjar med det sistnämnda – Vad ska planeras? – är den mest naturliga utgångspunkten att de verksamheter som den regionala nivån har ansvaret för och de verksamheter som har en regional logik ska planeras på regional nivå. Idag är ansvaret för tillväxt- och utvecklingsstrategier liksom ansvaret för transportinfrastruktur ett regionalt ansvar. Det frågor som idag ligger på den regionala nivåns ansvar är resultatet av avvägningar som gjordes i slutet av 1990-talet och början av 2000-talet. Andra frågor som har en regional logik som idag hanteras på annat sätt eller inte alls, kan också med fördel hanteras i en regional planering. Hit hör t.ex. övergripande frågor kring arbetsmarknad och bostadsmarknad, regionalt miljö-  och klimatarbete m.m. Också större etableringar av kommersiell verksamhet, rekreationsområden och anläggningar och anläggningar för hantering av samhällets olika avfallsprodukter är frågor som lämpligen lösas på regional nivå liksom hamnar, kombiterminaler och andra anläggningar för regionens försörjning.

När det gäller vem som ska planera på regional nivå hänger det naturligtvis samman med vilka frågor som ska behandlas i den regionala planeringen. Det organ som arbetar med frågor om regional infrastruktur och regional utveckling bör naturligtvis också ha ansvaret för den regionala planeringen

Region Skåne som utvecklat sin planering under många år i dialog med kommunerna har genom sin ”Strukturbild för Skåne” visat hur en regional planering som utgår från de regionala utvecklingsuppdraget skulle kunna utformas.

Många länder i vår omgivning arbetar med planering på en regional nivå. Av den planeringen kan man lära att den regionala nivån naturligtvis är bra för att hantera frågor med en regional logik. Den kan också vara ett instrument för den nationella nivån att precisera vad man vill med regionen. Vilka nationella intressen ska tillgodoses och vad finns det eventuellt för restriktioner för regionens utveckling. 

Om man kunde åstadkomma en sådan ordning även i Sverige kunde den regionala planeringen bidra till att minska godtyckligheten i det nuvarande systemet med länsstyrelser som gör egna tolkningar av de nationella intressena och riksintressen. Länsstyrelsen i Skåne stoppar 13 småhus med hänvisning till att de strider mot klimatmålen, I Lindesberg stoppas 28 lägenheter som funnits med i Övergripande planer och i regionala bostadsredovisningar med hänsyn till buller. Tydligare besked i en regional planering skulle onekligen underlätta kommunernas planering och ge möjlighet till snabbare och mer förutsägbara planprocesser. 

För att en regional planering ska ha ett värde för Sverige bör den enligt min mening

-Frikopplas från plan- och bygglagen

-Bygga på samverkan mellan region och kommuner

-Utgå från de verksamheter som beslutas på regional nivå

-Även behandla andra frågor med en regional logik

-Ge möjlighet för staten/regeringen att redovisa sina mål med den aktuella regionens utveckling

-Minska behovet av länsstyrelseövervakning av de enskilda kommunernas planeringsarbete 

Frikopplingen från PBL är nödvändig för att det inte ska uppstå oklarheter om kommunernas ansvar för planläggning av mark och vatten. 

Kommunerna är inte bara beroende av vad som sker på regional nivå, regionen består av de kommuner som ingår i regionen. Det är därför nödvändigt med en dialog mellan aktörer på olika nivåer för att komma fram till vilka frågor som är de viktigaste i just vår region att behandla i den regionala planeringen. 

Vi får se fram emot att Bostadsplaneringskommittén kan finna en lösning som på ett ödmjukt sätt ger dessa förutsättningar för ett äkta flernivåstyre!

//Bengt Westman

Bengt Westman har arbetat många år på SKL med frågor om planering och regional utveckling. Numera arbetar han som fristående konsult samt som representant för SKL som expert i Bostadsplaneringskommittén.

Bild: Stockholms kommun